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审理要旨
《中华人民共和国特种设备安全监察条例》第四十一条第一款规定：“从事本条例规定的监督检验、定期检验、型式试验以及专门为特种设备生产、使用、检验检测提供无损检测服务的特种设备检验检测机构，应当经国务院特种设备安全监督管理部门核准。”认定申请人是否超出核准检验范围从事检验活动，首先应当认定申请人出具的检验报告，是否是上述法律规定中除定期检验之外，其他须经特种设备安全监督管理部门核准后方可从事的检验行为。行政机关未经调查核实，即认定申请人的行为构成超核准范围从事检验活动并作出行政处罚决定，属于事实不清、主要证据不足。
本案中，申请人已经取得特种设备安全监督管理部门核发的《特种设备检验检测机构核准证》和《检验检测机构资质认定证书》，但是被申请人并未对申请人从事的案涉检验行为进行上述方面的调查取证。被申请人认定申请人超出核准检验范围从事检验活动，主要证据不足，事实不清。
关键词：特种设备 超范围检验 事实不清
基本案情
申请人：某科学研究院股份有限公司
被申请人：某市市场监督管理局某分局
案 情：2019年2月，被申请人根据自治区、银川市市场监管部门的转办意见，对申请人涉嫌超出核准检验范围开展检验活动立案调查。2019年7月18日，被申请人作出《行政处罚听证告知书》，并送达申请人。根据申请人的听证申请，2019年8月7日，被申请人召开行政处罚听证会，听取了申请人的陈述和申辩。2019年10月23日，被申请人作出《行政处罚决定书》，认定申请人分别于2018年4月18日出具的塔式起重机检验报告（编号为：NJK-2018-NT0323）、2018年10月14日出具的塔式起重机检验报告（编号为：NO.J-2018-NT0144），违反了《特种设备安全法》第五十条和《特种设备安全监察条例》第五十二条第二款之规定，属于超出已取得核准资质范围（即定期检验）从事检验活动的违法行为，依据《中华人民共和国特种设备安全法》第九十三条第一款之规定，决定对申请人及其法定代表人分别给予罚款60000元、罚款5000元的行政处罚。申请人不服，提出行政复议申请。
焦点问题分析
本案的焦点问题是：申请人出具的塔式起重机检验报告（编号为：NJK-2018-NT0323、NO.J-2018-NT0144）是否超出核准检验范围。
事实和理由
申请人认为，申请人的检验检测行为，不是根据《中华人民共和国特种设备安全法》和《起重机械安装改造重大修理监督检验规则》所进行的监督检验，而是根据《建筑起重机械安全监督管理规定》进行的房屋建筑工地、市政工程工地（以下简称“两工地”）用起重机机械检验，检测依据为《建筑施工升降设备设施检验标准》（JGJ305-2013），其法律规范依据为建设部2008年1月28日颁布的《建筑起重机械安全监督管理规定》（第166号）。被申请人对申请人的检验检测行为没有管辖权。根据《中华人民共和国特种设备安全法》第一百条第二款“房屋建筑工地、市政工程工地用起重机械和场（厂）内专用机动车辆的安装、使用的监督管理，由有关部门依照本法和其他有关法律的规定实施”的规定和《中华人民共和国特种设备安全监察条例》第三条第三款“房屋建筑工地和市政工程工地用起重机械、场（厂）内专用机动车辆的安装、使用的监督管理，由建设行政主管部门依照有关法律、法规的规定执行”的规定，对于“两工地”用起重机械的安装、使用监督管理，应由建设行政主管部门行使相关职权进行管辖。
被申请人认为，只要超出核准“定期检验”范围的检验，都应认定为超范围检验。主要依据是《中华人民共和国特种设备安全法》第五十条第一款“从事本法规定的监督检验、定期检验的特种设备检验机构，以及为特种设备生产、经营、使用提供检测服务的特种设备检测机构，应当具备下列条件，并经负责特种设备安全监督管理的部门核准，方可从事检验、检测工作”和《中华人民共和国特种设备安全监察条例》第五十二条第二款“未依法取得许可、核准、登记的单位擅自从事特种设备的生产、使用或者检验检测活动的，特种设备安全监督管理部门应当依法予以处理”的规定。申请人出示的《特种设备检验检测机构核准证》，核准的检验类型为“定期检验”，检验项目“QD2（限两工地塔式起重机）”，明确了申请人核准范围只能在定期检验之内，而被申请人执法人员在检查时发现申请人于2018年4月18日出具的《塔式起重机检验报告》（编号为：NJK-2018-NT0323）、2018年10月14日出具的《塔式起重机检验报告》（编号为：NO.J-2018-NT0144）不是定期检验报告。根据《中华人民共和国特种设备安全法》第二条“特种设备的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法”之规定，《中华人民共和国特种设备安全法》第一百条第二款“铁路机车、海上设施和船舶、矿山井下使用的特种设备以及民用机场专用设备安全的监督管理，房屋建筑工地、市政工程工地用起重机械和场（厂）内专用机动车辆的安装、使用的监督管理，由有关部门依照本法和其他有关法律的规定实施”之规定，《中华人民共和国特种设备安全监察条例》第五条第三款“特种设备生产、使用单位和特种设备检验检测机构，应当接受特种设备安全监督管理部门依法进行的特种设备安全监察”和第五十条“特种设备安全监督管理部门依照本条例规定，对特种设备生产、使用单位和检验检测机构实施安全监察”之规定，被申请人对特种设备检验检测机构有监管职权。申请人违反了《中华人民共和国特种设备安全法》第五十条第一款和《中华人民共和国特种设备安全监察条例》第五十二条第二款之规定，构成超出核准的检验范围从事检验的违法行为，依据《中华人民共和国特种设备安全法》第九十三条第一款“违反本法规定，特种设备检验、检测机构及其检验、检测人员有下列行为之一的，责令改正，对机构处五万元以上二十万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，吊销机构资质和有关人员的资格。（一）未经核准或者超出核准范围、使用未取得相应资格的人员从事检验、检测的……”之规定，决定对申请人及其法定责任人给予行政处罚。
复议机关经审查认为，申请人已经取得特种设备安全监督管理部门核发的《特种设备检验检测机构核准证》（“两工地”检验机构丙类，检验类型为：定期检验）和《检验检测机构资质认定证书》，根据《中华人民共和国特种设备安全监察条例》第四十一条第一款规定：“从事本条例规定的监督检验、定期检验、型式试验以及专门为特种设备生产、使用、检验检测提供无损检测服务的特种设备检验检测机构，应当经国务院特种设备安全监督管理部门核准”之规定，认定申请人是否超出核准检验范围从事检验活动，首先应当查明申请人出具的塔式起重机检验报告（编号为：NJK-2018-NT0323、NO.J-2018-NT0144）是否是上述法律规定中除定期检验之外，其他须经特种设备安全监督管理部门核准后方可从事的检验行为。本案中，被申请人并未对申请人从事的案涉检验行为进行上述方面的调查取证，故其认定申请人超出核准检验范围从事检验活动，主要证据不足，事实不清。
审理结果
2020年6月18日，复议机关经审理作出《行政复议决定书》，撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》。
典型意义
在行政复议案件审理过程中，复议机关应当坚持把握以事实为依据、以法律为准绳的审理原则，充分考虑企业在经营过程中涉嫌违法行为的主观恶性和危害后果，对于执法机关简单粗暴、“一刀切”的处罚结果应当予以及时纠正，发挥好监督职能，引导执法机关在执法过程中充分搜集案件证据，查明案件事实，更加准确地适用法律法规，维护市场公平秩序，保障企业合法权益，营造公平、法治的市场环境，从而进一步提高行政复议在民营企业中的认知度和公信力，充分发挥行政复议高效便民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。
